【摘要】當前，在黨政領導干部經(jīng)濟責任審計中，很多報告還未能對黨政領導干部履行經(jīng)濟責任情況做出結論性的總體評價意見，有些地方開展了黨政領導干部經(jīng)濟責任審計總體評價的探索實踐。從部分審計機關已有的實踐來看，總體評價主要有兩種形式，即進行綜合總體等次評價和只分項總體評價不綜合總體評價，進行綜合總體等次評價又可以分為量化分等、先分項定性評價再綜合總體評價、根據(jù)審計結果由評議機構做出綜合總體評價三種具體形式。不同的總體評價形式各有不同的特點。開展經(jīng)濟責任審計總體評價，還需要完善以下幾個方面，即：定性和定量相結合、在防范審計風險的前提下給出比較直接的評價意見、充分發(fā)揮聯(lián)席會議的作用。

一、黨政領導干部經(jīng)濟責任審計總體評價概況

（一）研究背景。

黨的十八大報告指出，要建立健全權力運行監(jiān)督和制約體系，健全質詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。十八屆三中全會提出，要加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監(jiān)督，加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督。黨的十九大報告進一步提出了要構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行機制。2018年，習近平主持召開中央審計委員會第一次會議并發(fā)表重要講話，指出審計機關要依法全面履行審計監(jiān)督職責，促進經(jīng)濟高質量發(fā)展，促進全面深化改革，促進權力規(guī)范運行，促進反腐倡廉。審計機關按照黨中央的要求，在中央審計委員會的領導下，繼續(xù)做好經(jīng)濟責任審計工作，是深入貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神、黨的十九大精神，健全權力運行機制、加強權力監(jiān)督制約的重要舉措。

多年來，在黨中央、國務院的領導下，審計機關不斷深化黨政領導干部經(jīng)濟責任審計，為黨的組織部門考核選任干部提供重要參考，在加強干部管理監(jiān)督、推動黨風廉政建設、促進科學發(fā)展和服務國家治理等方面發(fā)揮了積極作用。

同時也應當看到，在黨政領導干部經(jīng)濟責任審計中，審計機關對被審計領導干部應負的經(jīng)濟責任進行了客觀說明和明確認定，但很多報告還未能對黨政領導干部履行經(jīng)濟責任情況做出結論性的總體評價意見。這不利于干部管理部門對黨政領導干部經(jīng)濟責任履行情況得出直接判斷，影響了審計結果在考核、任免和獎懲領導干部方面的運用。

在這一情況下，如何進行黨政領導干部經(jīng)濟責任審計總體評價[1]，就成為經(jīng)濟責任審計中需要研究的問題。本研究報告從各地方審計機關經(jīng)濟責任審計實踐入手，匯總分析地方各級審計機關開展黨政領導干部經(jīng)濟責任審計總體評價的具體情況，提出開展并完善總體評價的參考建議。

（二）當前開展黨政領導干部經(jīng)濟責任審計總體評價的現(xiàn)狀。

我國自上世紀九十年代開始探索經(jīng)濟責任審計，并不斷深化完善。在多年的經(jīng)濟責任審計推進中，從全國范圍來看，在大部分地方黨政領導干部經(jīng)濟責任審計沒有進行結論性總體評價的情況下，有部分地方開展了黨政領導干部經(jīng)濟責任審計總體評價的探索實踐[2]。

就省級審計機關而言，開展黨政領導干部經(jīng)濟責任審計總體評價的主要有浙江省、陜西省、云南省、山西省、四川省、寧夏自治區(qū)、廣西自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、北京市等，大約占全國省級審計機關的近三分之一；開展黨政領導干部經(jīng)濟責任審計總體評價的省以下地方審計機關主要有：山東省菏澤市和青島市、江蘇省揚中市、廣東省深圳市和廣州市荔灣區(qū)、浙江省諸暨市和義烏市、安徽省馬鞍山市和合肥市等，在全國省以下地方審計機關中所占比例較小。這些審計機關制定了黨政領導干部經(jīng)濟責任審計評價辦法或操作規(guī)程，有些地方還根據(jù)被審計領導干部類型，分類制定了更為詳細的等次評定打分辦法，指導審計人員具體運用。[3]

（三）當前未廣泛開展經(jīng)濟責任審計總體評價的原因。

從當前概況中可以看出，除部分省市之外，全國各級審計機關未廣泛開展經(jīng)濟責任審計總體評價，究其原因，主要在于以下幾點：

1．相關規(guī)定未就對領導干部履行經(jīng)濟責任作出總體評價提出明確要求。

從已廢止的1999年出臺的《縣級以下黨政領導干部任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》、2000年發(fā)布的《縣級以下黨政領導干部任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定實施細則》，到2010年發(fā)布的《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》、2014年印發(fā)的《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》，均未就對領導干部履行經(jīng)濟責任作出總體評價提出明確要求。各地方審計機關在依照國家有關規(guī)定制定本地區(qū)的相關規(guī)定時，通常也未就此提出要求。

2．審計的不完全性導致總體評價不真實的審計風險。

國家審計的問題導向型審計模式，是以查出問題、督促整改、完善制度為主要目的，還未能采用樣本推斷總體的方式來對審計對象總體狀況進行判斷并發(fā)表審計意見。在經(jīng)濟責任審計中，審計人員只能就審計發(fā)現(xiàn)的問題界定責任歸屬，而難以對領導干部履行經(jīng)濟責任作出總體評價。在審計時間、人力和審計范圍等因素的約束下，如果審計人員根據(jù)已審計的部分進行了總體評價，那么可能使得評價不真實、不全面，產(chǎn)生審計風險，進而承擔審計責任。

3．經(jīng)濟責任界定的分歧。

審計機關開展經(jīng)濟責任審計已有近30年的歷史，對經(jīng)濟責任審計工作的認識不斷深入，但是對于經(jīng)濟責任的界定，審計機關、被審計領導干部、干部管理部門等認識并不統(tǒng)一，無法準確確定經(jīng)濟責任審計的內(nèi)容，因而難以對被審計人經(jīng)濟責任的履行情況，作出客觀公正的結論性總體評價。

關于經(jīng)濟責任審計中經(jīng)濟責任的界定，2010年兩辦印發(fā)的《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》第四條指出：經(jīng)濟責任是指領導干部在任職期間因其所任職務，依法對本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位的財政收支、財務收支以及有關經(jīng)濟活動應當履行的職責、義務。2014年印發(fā)的《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》對經(jīng)濟責任進行了擴展，該細則第三條指出：經(jīng)濟責任審計應當……以領導干部任職期間本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位財政收支、財務收支以及有關經(jīng)濟活動的真實、合法和效益為基礎，重點檢查領導干部守法、守紀、守規(guī)、盡責情況，加強對領導干部行使權力的制約和監(jiān)督……

在經(jīng)濟責任審計實踐中，領導干部經(jīng)濟責任審計的主要內(nèi)容已經(jīng)遠遠超出了財政財務收支的范疇，擴大到了政策落實、遵紀守法、統(tǒng)籌規(guī)劃、重大決策等方面。但是由于經(jīng)濟責任在定義時著重于財政財務收支和有關經(jīng)濟活動，使得相關審計各方對經(jīng)濟責任的理解存在模糊和差異，影響了審計機關對被審計領導干部作出總體評價。

二、部分審計機關開展經(jīng)濟責任審計總體評價的探索實踐與分析

我國部分省、市、縣在領導干部經(jīng)濟責任審計中，不斷進行審計結論性總體評價的探索研究，并在實踐中開展了領導干部履行經(jīng)濟責任情況總體評價。這些地方通過制定實施辦法、嚴格質量控制、強化結果運用等措施，推動總體評價的進行和完善，取得了一定的成果和收效。

（一）部分審計機關開展經(jīng)濟責任審計總體評價的探索實踐。

經(jīng)濟責任審計總體評價的基本內(nèi)容就是如何對經(jīng)濟責任履行情況做出好與不好的總體性等次評定結論，在這一共性前提下，各地做出總體性等次評定結論的方式不盡相同，或者根據(jù)審計結果量化打分評定等次，即量化等次評價，或者根據(jù)審計結果來評定等次，即定性等次評價。從當前的實踐來看，主要有以下具體做法：

1．進行綜合總體等次評價。

這類總體評價，是根據(jù)審計結果對被審計領導干部履行經(jīng)濟責任情況做出一個明確的最終綜合總體等次評價。

（1）量化分等。

這一形式通常是由審計機關在規(guī)范經(jīng)濟責任審計評價內(nèi)容、評價指標和評價標準的基礎上，建立評價指標體系，應用評價指標體系并根據(jù)審計情況、按照設定的公式進行評分，再按照評分結果對領導干部履行經(jīng)濟責任情況進行綜合總體評價。采用這種方式進行總體評價的，主要有浙江、云南、山西等地。

?浙江省經(jīng)濟責任審計總體評價。

浙江省于2011年11月至2016年4月，先后出臺了市縣黨政、國有企業(yè)、黨政部門、高校黨政、公檢法機關五類領導干部的經(jīng)濟責任審計操作規(guī)程，分別設定了評價指標體系。其中，對黨政部門主要領導干部、高校黨政主要領導干部、國有企業(yè)領導人員三類審計對象實行量化分等評價，根據(jù)評分情況，對領導干部履行經(jīng)濟責任情況綜合評定為“優(yōu)秀”“較好”“一般”“較差”4個等次。

以黨政部門主要領導干部為例，評價指標體系包括5個一級指標，并設二、三級指標進行細化，明確評價要點和每個等次的評價標準。評價指標的總分為100分，包括加分項和扣分項兩個部分：加分項設部門科學發(fā)展情況1個一級指標（最高20分），下設體制機制創(chuàng)新等3個二級指標，每個二級指標對應相應分值，按照評價要點和評價檔次說明進行加分；扣分項基準分80分，設一級指標4個，即重大經(jīng)濟決策、政策制度執(zhí)行、內(nèi)部管理、廉潔自律，下設二級指標14個、三級指標27個，如一級指標政策制度執(zhí)行基準分30分，下設政策執(zhí)行（5分）、資產(chǎn)管理（4分）等5個二級指標，每個二級指標下設若干三級指標并明確分數(shù)占比，如二級指標政策執(zhí)行下設目標責任制完成情況（占40%）、落實中央八項規(guī)定政策情況（占30%）等3個三級指標，每個三級指標分為4個等次，按照評價要點和評價檔次說明確定事項等級，并結合定責情況按照不同系數(shù)分別扣分，扣分項得分＝基準分×（1－事項等級扣分系數(shù)×責任扣分系數(shù)），事項等級扣分系數(shù)分為4等，分別為優(yōu)（0）、良（0.2）、中（0.4）、差（1），責任扣分系數(shù)分為4等，分別為直接責任（1）、主管責任（0.9）、領導責任（0.8）、其他即未定責任但予以披露的事項（0.6）。審計組所在部門按照上述評價指標體系、根據(jù)審計報告進行量化初評，經(jīng)濟責任審計工作聯(lián)席會議辦公室和黨政部門領導干部經(jīng)濟責任審計歸口管理部門召集審計組所在部門共同對量化初評結果進行復核，確定最終得分。根據(jù)最后評分情況，對黨政部門主要領導干部履行經(jīng)濟責任情況進行綜合等次評定，如90分以上（含）為“優(yōu)秀”，80分-90分（不含）為“較好”。

?云南省經(jīng)濟責任審計總體評價。

云南省的量化分等評價方式與浙江省類似，但計算得分的方法略有差異。該省于2013年制定了《云南省地方黨委和政府主要領導干部經(jīng)濟責任審計評價辦法》《云南省黨政部門主要領導干部經(jīng)濟責任審計評價辦法》和《云南省高校主要領導干部經(jīng)濟責任審計評價辦法》，明確規(guī)定了審計評價的原則、內(nèi)容、指標、標準以及方法和程序，評價結果分為很好地履行了經(jīng)濟責任、較好地履行了經(jīng)濟責任、基本履行了經(jīng)濟責任、沒有有效履行經(jīng)濟責任4個等次。

以地方黨委和政府主要領導干部經(jīng)濟責任審計為例，評價指標包括經(jīng)濟政策執(zhí)行權、經(jīng)濟決策權、經(jīng)濟管理權、經(jīng)濟監(jiān)督權和個人廉潔自律5個一級指標以及16個二級指標和29個三級指標。審計組選取適當?shù)闹笜私M成評價指標體系，并設置指標的權重和分值，形成評分表；根據(jù)審計情況并結合地區(qū)發(fā)展實際狀況和特點選擇適當?shù)脑u價標準對各指標進行評分，其中定量指標通過完成值與評價標準值的比較計算出該指標的評價系數(shù)，定性指標由評價小組成員以相關法律法規(guī)為依據(jù)，運用審計職業(yè)判斷進行評分；評分時先算出三級指標分值，然后計算二級指標的分值，再計算匯總得到一級指標的分值，履行經(jīng)濟責任綜合得分=∑一級評價指標的實際得分×該項評價指標的權重系數(shù)。根據(jù)綜合得分確定評價結果，如90分以上（含）為很好地履行了經(jīng)濟責任、60分以下（不含）為沒有有效履行經(jīng)濟責任。

在結果運用方面，對履行經(jīng)濟責任情況評價為“很好”的，可作為提拔使用干部的重要依據(jù)之一；評價為“較好”的，可正常使用，但一般不得評為優(yōu)秀或先進；評價為“基本履行”的，建議組織、紀檢部門誡勉談話；評價為“沒有有效履行”的，建議給予組織處理。

③山西省經(jīng)濟責任審計總體評價。

山西省對省管領導干部經(jīng)濟責任審計分地方黨政、部門、企業(yè)三類領導干部分別建立了審計評價體系，采取綜合定性評價與對審計重點內(nèi)容定量評價相結合的方法進行。對審計重點內(nèi)容采用百分制進行定量評價，包括完成經(jīng)濟工作目標任務（15分）、促進經(jīng)濟社會發(fā)展（15分）、財政資金使用（15分）、促進維護群眾利益（15分）、建設項目管理（15分）、公務支出和公務消費管理（15分）、遵守廉潔從政規(guī)定情況（10分）7個部分，每個部分分別設置若干具體評價內(nèi)容，就具體評價內(nèi)容按“好”“較好”“一般”“較差”4個等次，分別按1、0.8、0.6、0.5四個得分系數(shù)計算，匯總計入各個審計重點內(nèi)容定量評價。在對審計重點內(nèi)容的定量評價得分的基礎上還設置了加減分項，如在經(jīng)濟領域獲得國家級綜合先進，每獲得一項加1分，對審計發(fā)現(xiàn)的問題，承擔直接責任、主管責任、領導責任，每項分別扣1分、0.8分、0.6分，加分、扣分均不超過10分。根據(jù)定量評價得分情況，定性評價為“很好”（90分以上）、“較好”（80分—90分）、“一般”（70分—80分）、“較差”（70分以下）4個等次。

（2）先分項定性評價再綜合總體評價。

這一形式通常以領導干部經(jīng)濟責任審計內(nèi)容為基礎，結合領導干部任職的具體崗位等情況，確定經(jīng)濟責任審計評價的內(nèi)容和標準，采取分類（項）評價與綜合評價相結合的方式，先進行分類（項）評價，再根據(jù)分類（項）評價情況，結合領導干部所在地區(qū)（部門或單位）實際情況和相關問題的性質、情節(jié)及產(chǎn)生的原因等因素，對領導干部履行經(jīng)濟責任情況進行綜合評價。采用這種方法進行總體評價的，主要有廣西、四川、山東青島等地。

?廣西自治區(qū)經(jīng)濟責任審計總體評價。

廣西自治區(qū)于2011年9月出臺了黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計評價辦法，規(guī)定先根據(jù)審計內(nèi)容進行審計單項結果評價，再以審計單項結果評價為基礎，對被審計領導干部履行經(jīng)濟責任的總體情況作出綜合評價（分為“好”“良好”“一般”“較差”4個等次）。綜合評價意見必須經(jīng)審計機關重要審計業(yè)務會議審定，綜合評價意見和綜合評價等次在審計結果報告中反映。評價中選取財政財務收支真實性、合法性、效益性，執(zhí)行國家經(jīng)濟法律法規(guī)和國家及自治區(qū)經(jīng)濟政策，重大經(jīng)濟及經(jīng)營決策規(guī)范性，內(nèi)部控制制度健全性、有效性，個人廉潔情況等8個審計單項結果評價標準，對前7個評價標準進行等次評價，每個評價標準均分為3個等次，如對財政財務收支合法性評價分為合法合規(guī)、基本合法合規(guī)、不合法合規(guī)3個等次；對個人廉潔情況的評價采取客觀表述的形式反映在審計報告和審計結果報告中。綜合評價等次主要是依據(jù)審計單項結果評價的情況，明確相應條件而得出，如綜合評價為“好”，應當同時具備的條件包括：7個單項審計評價全部在第二等次以上，并且第一等次數(shù)量必須達到70%（含）以上；單項審計未發(fā)現(xiàn)有嚴重經(jīng)濟違法違紀情況和被審計領導干部沒有違法違紀行為；審計整改到位。

?四川省經(jīng)濟責任審計總體評價。

四川省對黨政主要領導干部、黨政機關領導干部、企業(yè)領導人員三類領導干部分別規(guī)定了評價內(nèi)容、指標和標準，與廣西自治區(qū)類似，采取分類評價和綜合評價相結合的方法，在分類評價的基礎上，結合領導干部所在地區(qū)（部門或單位）實際情況和相關問題的性質、情節(jié)及產(chǎn)生的原因等因素，對領導干部履行經(jīng)濟責任情況進行綜合評價，綜合評價等次分為履行經(jīng)濟責任情況“好”“較好”“一般”“差”4個等次。在分類評價方面，選取了兩級指標進行等次評價，一級指標為7類，在部分一級指標中進一步設置二級指標，對每個指標均進行等次評價；在綜合評價方面，針對不同等次設置了相應的評價標準，如“履行經(jīng)濟責任情況好”的評價標準包括各分類評價主要為最好檔次評價意見、就履行廉潔從政（從業(yè)）義務給予“未發(fā)現(xiàn)××同志個人存在違反國家財經(jīng)法律法規(guī)或領導干部廉政紀律的行為”意見等4項。

在結果運用方面，四川省制定了《四川省黨政領導干部和國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計結果運用辦法（試行）》，明確規(guī)定將經(jīng)濟責任審計結果作為日常干部管理監(jiān)督的重要依據(jù)，區(qū)分審計綜合評價意見的不同等次，采取建議黨委給予重用、給予通報批評等組織處理等措施；審計綜合評價意見還要納入對領導干部的年度考核內(nèi)容，如審計綜合評價意見為“一般”的，年度考核不得評為“優(yōu)秀”等次。

③山東省青島市經(jīng)濟責任審計總體評價。

山東省青島市對黨政主要領導干部的綜合評價辦法與廣西自治區(qū)和四川省類似，對區(qū)（市）黨政主要領導干部、市直部門（單位）主要領導干部、市屬國有及國有控股企業(yè)領導人員三類領導干部分別規(guī)定了分類評價內(nèi)容、指標和標準，根據(jù)分類評價情況，進行綜合評價（分為A、B、C三個等次）。在分類評價方面，選取了兩級指標進行等次評價，包括6個一級指標和13個二級指標，對每個二級指標的評價等次及標準作出明確規(guī)定；在綜合評價方面，對三個等次均設置了相應的評價標準，如綜合評價為A，要同時滿足履行廉潔從政、廉潔從業(yè)責任評價為第一等次，其他分類評價第一等次達到80%以上且其余均為第二等次兩個條件。

（3）根據(jù)審計結果由評議機構做出綜合總體評價。

審計機關完成審計工作之后，由評議機構根據(jù)審計結果進行綜合研究評定，給出總體評價等次。評議機構由各個相關單位組成，通常是經(jīng)濟責任審計領導小組各成員單位，以及相關其他單位。評定等次從好到差通常有三個、四個或者五個等次，各地方不盡相同。采用這種方式進行總體評價的，主要有山東菏澤、廣東深圳、江蘇揚中等地。

?山東省菏澤市經(jīng)濟責任審計總體評價。

2005年5月，菏澤市委辦公室、市政府辦公室出臺了《菏澤市經(jīng)濟責任審計實施辦法（試行）》，規(guī)定了實施綜合評價，將審計結果綜合評價等次分為“好”“較好”“一般”“較差”4個等次。2008年，菏澤市經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議研究制定了《菏澤市經(jīng)濟責任審計結果等次評定暫行辦法》和《菏澤市經(jīng)濟責任審計結果等次評定實施細則》。2011年，菏澤市委辦公室、市政府辦公室印發(fā)了《菏澤市經(jīng)濟責任審計實施辦法》，將綜合評價等次分為5個等次，即“好”“較好”“一般”“較差”“差”，并分別列示了5個等次的評定參照標準。

實施綜合評價的具體做法是，在審計機關出具審計結果報告后，召開經(jīng)濟責任審計工作聯(lián)席會議，四分之三以上組成人員參加，以票決形式確定綜合評價等次意見建議，報經(jīng)濟責任審計工作領導小組組長審定。等次評定要在核實個人政績的基礎上，對照存在問題及責任，依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，遵循客觀公正、實事求是、權責一致、定量與定性分析相結合的原則。

組織部門則結合綜合評價等次，研究提出干部任用意見建議，綜合評價為“好”等次的，正常任用，給予通報表揚；為“較好”等次的，正常任用；為“一般”等次的，不影響任用，但一律予以談話；為“較差”等次的，根據(jù)有關規(guī)定要給予談話誡勉、延長試用期等組織處理；為“差”等次的，不得提拔重用，根據(jù)問題嚴重程度，給予降免職的組織處理，對已經(jīng)交流任職和因任職年齡到限退出領導崗位的，也要按照有關規(guī)定追究責任。

?廣東省深圳市經(jīng)濟責任審計總體評價。

2005年，深圳市經(jīng)濟責任審計工作領導小組擬定了《深圳市經(jīng)濟責任審計結果運用辦法（試行）》，對紀委、監(jiān)察、組織、人事、國有資產(chǎn)管理等部門在審計結果運用中的職責作了明確規(guī)定。隨后，深圳市紀委出臺了本部門的結果運用辦法。2006年2月，市委辦公廳印發(fā)《深圳市組織部門運用經(jīng)濟責任審計結果暫行辦法》，把評價結果與干部的選拔任用直接結合起來。2015年5月，市委辦公室、市政府辦公室轉發(fā)了市委組織部修訂的《深圳市組織部門運用經(jīng)濟責任審計結果工作制度》。根據(jù)規(guī)定，經(jīng)濟責任審計評價分為“合格”“基本合格”和“不合格”3個等次。每個等次都有具體的評價標準，并與干部任免和管理監(jiān)督掛鉤。

在具體的評議標準方面，深圳市依照與現(xiàn)有法律法規(guī)相對接，準確區(qū)分被審計領導干部所應承擔的直接責任、主管責任和領導責任，嚴格認定審計查出問題的嚴重程度這三個原則，逐步細化，設置了31項具體標準。審計內(nèi)容進一步突出重點，關注重大違法違規(guī)問題、違反國家宏觀調(diào)控政策、失職瀆職造成嚴重損失浪費、嚴重侵害人民群眾切身利益等方面的問題。

在評議程序上，深圳市成立了經(jīng)濟責任審計結果評議聯(lián)席會議，成員由市委組織部、紀委、監(jiān)察、審計、財政、國資等部門的相關領導人員，以及特邀具有相應專業(yè)知識的市黨代會代表、市人大代表、市政協(xié)委員組成。聯(lián)席會議在聽取審計機關對經(jīng)濟責任審計結果及相關情況匯報的基礎上，對其中性質嚴重、影響惡劣的問題作出認定；評委以一人一票的方式，分別對每一名評議對象進行投票，按照過半數(shù)原則提出“合格”“基本合格”和“不合格”的評議等級建議。組織部門根據(jù)評級建議，按照相關制度規(guī)定，對評為不同等次的人員分別向市委提出運用建議。其中對審計結果被評定為“基本合格”和“不合格”的，除對被評議領導干部本人進行處理外，還對審計期間該單位分管財務的班子成員及財務人員進行處理或問責。

③江蘇省揚中市經(jīng)濟責任審計總體評價。

2009年，揚中市委、市政府出臺了《關于進一步做好經(jīng)濟責任審計工作的意見》，將領導干部經(jīng)濟責任履行情況劃分“優(yōu)秀”“良好”“一般”“較差”4個等級，聯(lián)席會議根據(jù)審計情況，通過票決評定等級，并對評定為不同等級的領導干部使用做出了規(guī)定，如評定為“優(yōu)秀”等次的可正常任用，也可以推薦提拔任用和表彰獎勵。揚中市紀委、組織部、監(jiān)察局、財政局、人事局、審計局聯(lián)合下發(fā)了《揚中市領導干部（人員）經(jīng)濟責任審計評價和等級評定辦法》，在審計評價內(nèi)容、審計評價標準、等級評定標準、組織評議定級程序等方面作了詳細規(guī)定。市審計機關制定了領導干部經(jīng)濟責任審計評分實施細則，并將經(jīng)濟責任審計對象分成行政事業(yè)單位、經(jīng)濟主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導干部三個類型，分別制定經(jīng)濟責任審計評價指標。

在具體的等級評定指標設計與應用上，根據(jù)不同的經(jīng)濟責任審計對象，制定三種類型（六種類別）等級評定指標及其評分標準。比如，將行政事業(yè)單位中財政財務收支資金總量很大、有下屬單位的部門領導，劃分為一類部門領導，其等級評定指標有財政財務收支合法性、部門預算執(zhí)行情況、部門事業(yè)發(fā)展情況、個人廉政情況等9項。每一項內(nèi)容規(guī)定評價標準和三個評價結果，有些項目下面可以再分解為若干小項，給每個小項賦予一定的權數(shù)，根據(jù)審計情況按照審計標準，對應得出審計結果，再根據(jù)事先規(guī)定的某個審計結果對應的具體分值和權數(shù)，可以計算出每一項的評價得分。[4]另外，在等級評定中還實行了評定加分辦法。在總體等次評定上，根據(jù)每個大項的評價得分，綜合得出“優(yōu)秀”“良好”“一般”“較差”4個等次結果。如：經(jīng)濟責任審計各項指標審計評價全部在第二等次以上，并且第一等次數(shù)量達到總體評價指標數(shù)量的50%以上、主要經(jīng)濟目標完成較好、審計未發(fā)現(xiàn)嚴重經(jīng)濟違法違紀情況，綜合評定為“優(yōu)秀”等次。

在等級評定程序上，先由審計部門業(yè)務會議提出等級評定初步建議，并征求市紀委、市委組織部意見后向市經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議匯報；再由市經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議對領導干部經(jīng)濟責任審計結果進行分析評價，討論評定等級，然后實行票決；票決等級結果由市委組織部、市紀委、市審計局三個部門共同向被審計領導干部反饋。

2．只分項總體評價不綜合總體評價。

這類做法，只對每一項審計內(nèi)容做出分等次的總體評價，而沒有最終的綜合總體評價。即按照經(jīng)濟責任審計評價的內(nèi)容構成，對每一項內(nèi)容規(guī)定評價標準和評價結果，作為領導干部考核、選拔、調(diào)整、聘任的重要參考依據(jù)。采用這種方式進行審計評價的，主要有陜西、北京、寧夏、廣東廣州荔灣等地。

（1）陜西省經(jīng)濟責任審計總體評價。

《陜西省黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計評價辦法（試行）》（陜審發(fā)〔2011〕75號）規(guī)定了黨委、政府主要領導干部和部門（單位）主要負責人等經(jīng)濟責任審計的評價內(nèi)容、評價指標、評價標準等方面。

該辦法將黨委、政府主要領導干部經(jīng)濟責任審計評價的主要內(nèi)容分為貫徹落實科學發(fā)展觀，貫徹執(zhí)行中央和上級黨委、政府的重大方針政策和決策部署情況；本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展有關情況及財政收支的真實、合法和效益情況；國有資產(chǎn)的管理和使用情況等9個方面，并據(jù)此將評價指標分為遵守有關財經(jīng)法律法規(guī)、貫徹執(zhí)行黨和國家有關經(jīng)濟工作的方針政策和決策部署情況；履行經(jīng)濟社會發(fā)展責任及財政財務收支管理責任；國有資產(chǎn)管理使用情況等8個方面，同時規(guī)定了每個方面的具體指標。例如，將遵守有關財經(jīng)法律法規(guī)、貫徹執(zhí)行黨和國家有關經(jīng)濟工作的方針政策和決策部署情況的評價指標，規(guī)定為三個細化的具體指標，即結合本地區(qū)實際，貫徹落實黨的經(jīng)濟工作方針和國家有關財經(jīng)法律、法規(guī)、經(jīng)濟政策情況；結合本地區(qū)實際，執(zhí)行各級政府制定的財政經(jīng)濟政策情況；其他經(jīng)濟工作規(guī)章制度的執(zhí)行情況。

辦法規(guī)定了每個方面的評價意見。例如，對于遵守有關財經(jīng)法律法規(guī)、貫徹執(zhí)行黨和國家有關經(jīng)濟工作方針政策和決策部署情況，根據(jù)審計結果，給予“能嚴格（較好）遵守有關財經(jīng)法律法規(guī)，貫徹執(zhí)行黨和國家有關經(jīng)濟工作的方針政策和決策部署”，或“在……方面違反（嚴重違反）了……法律法規(guī)政策”的評價意見。再如，對于履行社會經(jīng)濟發(fā)展責任和財政財務收支管理責任評價，根據(jù)完成年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標任務情況審計結果，給予“全面完成（基本完成、沒有完成）上級下達的經(jīng)濟社會發(fā)展目標任務”的評價意見；根據(jù)領導干部所在地區(qū)財政財務收支情況審計結果，給予“財政財務收支真實（基本真實、不真實或嚴重失實）”的評價意見。

（2）廣東省廣州市荔灣區(qū)經(jīng)濟責任審計總體評價。

2009年，廣東省廣州市荔灣區(qū)六部門聯(lián)合制定了《廣州市荔灣區(qū)領導干部任期經(jīng)濟責任審計評價試行辦法》，該辦法規(guī)定經(jīng)濟責任審計評價的內(nèi)容包括經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展情況、財政財務收支及資產(chǎn)管理情況、經(jīng)濟及內(nèi)部管理情況、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展情況、廉潔守紀情況五個方面，同時規(guī)定了每個方面的審計評價標準和等次，如：對經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展情況的評價結果分為“優(yōu)秀”“較好”“一般”“差”4個等次，根據(jù)報告期經(jīng)濟社會發(fā)展各項指標的具體情況作出評價；對財政財務收支及資產(chǎn)管理從真實性、合規(guī)性、效益性三個方面作出評價：真實性評價分為“真實”“基本真實”“不真實”3個等次；合規(guī)性評價分為“合規(guī)”“基本合規(guī)”“不合規(guī)”3個等次；效益性評價分為“好”“較好”“一般”“差”4個等次；對遵守國家經(jīng)濟政策和財經(jīng)法規(guī)情況的評價分為“合法”“基本合法”“不合法”3個等次，根據(jù)領導干部履行經(jīng)濟責任過程中的行政行為符合國家經(jīng)濟政策、財經(jīng)法規(guī)的具體情況作出評價。

經(jīng)濟責任審計評價由區(qū)審計局負責組織實施，聯(lián)席會議成員單位根據(jù)各自的職責，將審計評價結果作為領導干部考核、選拔、調(diào)整、聘任的重要參考依據(jù)。

綜合各地經(jīng)濟責任審計總體評價方式，具體做法列示如下表：

經(jīng)濟責任審計總體評價具體做法一覽表

總體評價 具體做法		采用該方法的審計機關	是否分項總體評價	是否綜合總體評價	綜合總體評價的具體等次	是否采用量化打分方法	確定總體評價 等次的部門
進行綜合總體等次評價	量化 分等	浙江省	否	是	優(yōu)秀、較好、一般、較差	是	經(jīng)濟責任審計工作聯(lián)席會議辦公室和歸口管理部門召集審計組所在部門共同對量化初評結果進行復核，確定最終得分
		云南省	否	是	很好地履行了經(jīng)濟責任、較好地履行了經(jīng)濟責任、基本履行了經(jīng)濟責任、沒有有效履行經(jīng)濟責任	是	審計機關
		山西省	否	是	很好、較好、一般、較差	是	審計機關
	先分項定性評價再綜合總體評價	廣西 自治區(qū)	是	是	好、良好、一般、較差	否	審計機關
		四川省	是	是	好、較好、一般、差	否	審計機關
		山東省 青島市	是	是	A、B、C	否	審計機關
	根據(jù)審計結果由評議機構做出綜合總體評價	山東省 菏澤市	否	是	好、較好、一般、較差、差	否	經(jīng)濟責任審計工作聯(lián)席會議以票決形式確定綜合評價等次意見建議，報經(jīng)濟責任審計工作領導小組組長審定
		廣東省 深圳市	否	是	合格、基本合格、不合格	否	經(jīng)濟責任審計結果評議聯(lián)席會議以投票方式提出評定等級建議，組織部門據(jù)此評定等級
		江蘇省 揚中市	是	是	優(yōu)秀、良好、一般、較差	是	經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議通過票決評定等級
只分項總體評價不綜合總體評價		陜西省	是	否		否	審計機關
		北京市	是	否		否	審計機關
		寧夏 自治區(qū)	是	否		否	審計機關
		廣東省 廣州市 荔灣區(qū)	是	否		否	審計機關

（二）各地經(jīng)濟責任審計總體評價方式分析。

1．確定總體評價等次方式的分類。

綜合各地所采用的各類經(jīng)濟責任審計總體評價方式，可以按照以下三個維度進行分類：

（1）按照確定總體評價等次的依據(jù)，可以分為通過量化確定和主要通過定性確定。有些地方事先規(guī)定各項審計內(nèi)容的審計結果所對應的分值和等次，再通過量化打分的方法，按照分值確定總體評價等次；有些地方根據(jù)審計結果情況，主要采用定性分析的方法確定總體評價等次。

（2）按照確定總體評價等次的范圍，可以分為既作分項總體評價又作綜合總體評價、只作綜合總體評價和只作分項總體評價。有些地方先作分項總體評價，再根據(jù)分項總體評價情況確定綜合總體評價等次；有些地方匯總分析分項審計結果情況，直接確定綜合總體評價等次；有些地方則只作分項的總體評價，按照每一項審計內(nèi)容的審計結果確定該項總體評價等次，而沒有綜合的總體評價等次。

（3）按照確定總體評價等次的機構，可以分為審計機關確定和評議機構確定。有些地方總體評價等次由審計機關作出；有些地方總體評價等次由審計機關給出初步建議再由評議機構最終決定；有些地方則由評議機構根據(jù)審計機關提交的審計結果情況確定總體評價等次。

2．確定總體評價等次方式的比較。

不同的經(jīng)濟責任總體評價方式，在實踐中有著不同的使用情況和運用效果。

（1）量化打分比較明確，說服力強，但是打分過程比較復雜，對有關指標的可得性和準確性要求更高；定性評價對量化計算的要求較低，但是在評價中可能容易帶有一定程度的主觀成分，審計裁量范圍相對比較大。

（2）綜合總體評價有一個明確的等次結果，從審計報告使用者的角度看，比較直觀，更能適應組織部門對經(jīng)濟責任審計結果使用的需要，而只作分項的總體評價，在滿足組織部門使用需要方面仍然存在一定差距。

（3）審計機關作出總體評價與評議機構作出總體評價相比較，由經(jīng)濟責任審計工作聯(lián)席會議（以下簡稱聯(lián)席會議）這樣的評議機構，通過集體票決方式確定的總體評價等次，運用在干部任用和監(jiān)督管理方面更能得到直接的體現(xiàn)，在審計結果運用上更具權威性。

三、完善經(jīng)濟責任審計總體評價的建議

綜合各地方已有的經(jīng)驗和成效，開展經(jīng)濟責任審計總體評價，需要完善以下幾個方面。

（一）定性和定量相結合。

定性與定量結合，采取寫實、量化的方法，既反映領導干部所在地區(qū)、部門經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模、增長速度等內(nèi)容的定量指標，又反映領導干部管理經(jīng)濟工作的性質和質量、經(jīng)濟管理水平、內(nèi)部控制制度的健全有效與否，以及領導干部的遵紀守法情況等定性指標，將兩者結合，全面對比、分析審計查證的各種情況，得出領導干部任職期間履行經(jīng)濟責任情況的總體評價意見，避免用單個事實或幾項指標去評價履行經(jīng)濟責任的整體情況。這樣，一方面可以使總體評價更有依據(jù)、更可把握，另一方面也使總體評價結果對被審計領導干部更有說服力。因而在以做出綜合評價領導干部的經(jīng)濟業(yè)績和經(jīng)濟責任的定性結果為目的的前提下，在評價標準或者初步結論方面結合適當?shù)亩恳蛩睾投ㄐ砸蛩兀潜容^可行的方法。

1．定性和定量評價應注重采用科學方法。

進行定性和定量評價可以采用目標責任法、歷史參照法、業(yè)績比較法和層次分析法等。目標責任法：以黨中央、國務院下達的責任總目標或者行業(yè)考評目標為標準，將指標計算結果與其比較后進行評價。歷史參照法：以前任水平或者評價期的前一年度或時期水平值為標準，將指標計算結果與其比較后進行評價。業(yè)績比較法：包括縱向比較法，即領導干部任職期初與離任、屆中時業(yè)績相比較的方法；橫向比較法，即將相關業(yè)績與同區(qū)域或同類單位間的同期平均水平進行比較的方法，在計算口徑、計算基礎、時間單位等方面保持一致。層次分析法[5]：首先根據(jù)問題的性質和要達到的總目標，將多目標、多準則的復雜決策問題分解為不同組成因素，形成一個多層次的分析結構模型，最終把系統(tǒng)分析歸結為對最底層的分析及其相對于總目標的重要性權值和排序，也即構建多層結構的評價指標體系，合理設置各個指標的權重和計算方法，得出評價結果。審計機關在進行總體評價時，可以根據(jù)實際情況考慮采用適當?shù)姆椒ǎ岣邔徲嬙u價的科學性。

2．總體評價中突出重點。

在進行總體評價的過程中，應根據(jù)國家經(jīng)濟社會發(fā)展形勢要求，抓住領導干部履行經(jīng)濟責任中更具重要性的內(nèi)容和事項，把握領導干部履行經(jīng)濟責任的主線，堅持審評一致原則，突出對領導干部經(jīng)濟行為和經(jīng)濟責任的評價，突出對履行經(jīng)濟責任有重要影響的經(jīng)濟事項的評價，突出對重大決策過程和效果的評價，對于某些重大事項可以考慮實行“一票否決”。同時，應當根據(jù)審計對象和行業(yè)特點的不同、職責分工和所履行經(jīng)濟責任的不同有所側重，選取不同的評價指標，并根據(jù)重要性分別設置評價指標的不同權重，以使評價結果更具有針對性、參照性和可用性。

（二）在防范審計風險的前提下，應給出比較直接的評價意見。

為適應組織部門對審計結果的要求，增強經(jīng)濟責任審計報告的可用性，在防范風險的前提下，應當根據(jù)審計結果對審計內(nèi)容做出比較直接的評價意見。如對于是否發(fā)現(xiàn)被審計領導干部在公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源管理分配使用中存在違反廉潔從政規(guī)定的問題做出說明。還可以進一步探索在科學確定審計內(nèi)容的基礎上，通過合理確定評價指標和結果評價標準，對各項內(nèi)容進行分項總體評價，便于組織部門更好理解審計結果。

應當看到，經(jīng)濟責任審計總體評價的特殊性和重要性，決定了審計機關必然面臨較高的審計風險，審計評價不真實、不可靠，將嚴重影響領導干部的履職認定和選拔任用。為保障審計總體評價結果客觀準確，審計機關必須強化管理，采取有效措施防范審計風險。

1．加強統(tǒng)一管理和質量控制。

在經(jīng)濟責任審計項目的實施過程中，強化統(tǒng)一領導的作用，加強對項目的組織管理，統(tǒng)一數(shù)據(jù)分析、評判標準以及報告格式。在明確經(jīng)濟責任審計共同的審計重點和不同領導人員經(jīng)濟責任審計特點的基礎上，確定每個項目的審計重點，確保不同審計組、不同審計人員對審計內(nèi)容、審計評價、責任界定等能夠正確認識、規(guī)范實施，提高審計總體評價結果的可比性和可信性。

對經(jīng)濟責任審計全過程進行質量控制，審前進行方案布置，明確審計任務，審中加強信息溝通，解決出現(xiàn)的新情況、新問題，審后統(tǒng)一進行報告審定，推行同板塊經(jīng)濟責任審計項目的集中審理，避免同類審計對象的總體評價標準出現(xiàn)較大的差異。對于需要由外部評議機構如聯(lián)席會議決議評價等次的方式，審計機關可以先在內(nèi)部開展預評議，為組織部門順利進行審計結果運用打下良好基礎。

2．加強信息化手段的運用。

借助信息化手段，可以為審計評價和責任界定提供充分有效的依據(jù)，增加可操作性，提高經(jīng)濟責任審計的質量水平。審計機關可以探索推動運用大數(shù)據(jù)技術，結合審計數(shù)據(jù)庫建設，廣泛收集經(jīng)濟責任相關數(shù)據(jù)，構建并健全分行業(yè)、分領域的審計對象數(shù)據(jù)庫，完善不同類別審計對象任職經(jīng)歷、審計情況、審計發(fā)現(xiàn)問題、審計整改等數(shù)據(jù)，并及時進行更新，搭建信息化平臺。審計機關運用經(jīng)濟責任審計數(shù)據(jù)資料，進行數(shù)據(jù)間綜合比對和關聯(lián)分析，在提升經(jīng)濟責任審計工作效率的同時，增強審計評價的準確性。

3．充分重視被審計領導干部及其所在單位的意見。

書面征求被審計領導干部及其所在單位的意見，是審計實施中的重要環(huán)節(jié)。審計機關應當充分重視意見反饋，對其合理部分考慮是否采納，確保被審計領導干部有通暢的訴求救濟途徑。當被審計領導干部對評價等次有異議時，審計機關應當認真進行研究審議，按照黨選拔任用領導干部的要求，根據(jù)“三個區(qū)分開來”的原則，因時因地進行分析，判斷其訴求的合理成分并考慮是否采納。

（三）充分發(fā)揮聯(lián)席會議的作用。

綜合各地開展領導干部履行經(jīng)濟責任情況總體評價的實踐來看，充分發(fā)揮聯(lián)席會議的作用十分重要。如深圳市、菏澤市、揚中市均由聯(lián)席會議成員以票決的方式，根據(jù)投票結果得出總體評價等次的建議，再經(jīng)過領導小組審定等既定程序確定總體評價等次，并嚴格將最終確定的等次全面運用到干部選拔任用、教育管理和監(jiān)督獎懲中，多年來取得很好的成效。

這種做法的優(yōu)勢，一是聯(lián)席會議成員來自紀律檢查和國家監(jiān)察部門、組織部門、機構編制管理部門、人力資源社會保障部門、審計部門等多個單位，代表了領導干部履行經(jīng)濟責任涉及的多方面意見，其集體決定的意見更具有公允性、權威性和認可度；二是進行總體評價的重要目的之一，就是更好地運用審計結果，將其作為審計對象職務任免、獎懲、教育管理的重要依據(jù)之一，相較之下，由聯(lián)席會議形成的評價意見比由審計部門單獨做出的評價意見更具權威性，更容易運用到干部管理使用中；三是總體評價意見的有效運用對更好地開展經(jīng)濟責任審計是正向激勵，能夠進一步促進提高審計質量、規(guī)范責任界定和審計評價，而經(jīng)濟責任審計工作的深化，能夠進一步促進憑政績論英雄、以實干求進步、看作為用干部的用人導向的不斷完善。需要注意的是，聯(lián)席會議在開展總體評價中發(fā)揮作用的基礎，是經(jīng)濟責任審計結果，在具體操作中，可以由審計部門提出預評意見，隨審計結果一并提交給聯(lián)席會議。

作者簡介：陸曉暉，審計署審計科研所財政審計研究室，研究員。 張巧婷，審計署審計科研所財政審計研究室，副主任。

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[1]本研究報告所指的黨政領導干部經(jīng)濟責任審計總體評價，是指對黨政領導干部履行經(jīng)濟責任情況做出總體性的等次評定。

[2]本研究報告所指的開展黨政領導干部經(jīng)濟責任審計總體評價，包括當前正在進行的、之前開展過而后因不同原因不再進行的、已經(jīng)制定評價辦法并根據(jù)審計情況進行但未做統(tǒng)一要求的、已經(jīng)制定評價辦法但因實施條件尚不成熟而暫未進行的。

[3]開展黨政領導干部經(jīng)濟責任審計總體評價情況信息資料源自相關地方審計機關官網(wǎng)、經(jīng)濟責任審計工作通訊、調(diào)研材料以及有關公開報道、文獻等。

[4]各項目評價得分的計算：某一大項評價指標的分值=Σ某一小項評價指標的分項權重×對應的等次分值。在“評價標準”中，第一等次為100分，第二等次為70分，第三等次為50分。某一大項評價指標的值在90分以上的，該大項評價指標等次為第一等次；在70 分至90 分的，該大項評價指標等次為第二等次；低于70分的，該大項評價指標等次為第三等次。在某一大項指標中出現(xiàn)一小項指標有嚴重的經(jīng)濟違法違紀問題，對照《財政違法行為處罰處分條例》等有關規(guī)定，應受到黨內(nèi)嚴重警告以上或行政記過以上紀律處分甚至司法處理的，該大項評價指標等次直接確認為第三等次。對部分沒有具體規(guī)定（包括審計職業(yè)判斷）的指標項目，在評分時要做到定量和定性相結合，本著客觀、公正、適度和符合理性的原則進行量分。凡是整個大項指標缺項的不納入評分范圍，不予計分；凡是大項指標中的小項指標缺項的按照基本分予以計分。（參見宗秋生《黨政領導干部經(jīng)濟責任審計等級評定指標的設計與應用》，中國內(nèi)部審計，2015年第4期。）

[5]層次分析法（The Analytic Hierarchy Process，簡記AHP）是美國著名的運籌學家T.L.Satty等人在20世紀70年代提出的一種定性與定量分析相結合的多準則決策方法。